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关于售电侧市场化改革的若干关键问题分析

发布时间:2019-08-15 17:02:22

  稳步推进售电侧改革,有序向社会资本放开售电业务是深化市场化改革、实现我国公平有效竞争的必经之路。对此,电改 9号文 明确提出,要 稳步推进售电侧改革,有序向社会资本放开配售电业务 ,即按照 管住中间、放开两头 的体制架构,逐步放开用户选择权,培育多元化售电主体,推动建立售电侧有效竞争机制,完善价格的传导机制,使市场在资源配置中发挥决定性作用。那么,作为本轮电力体制改革的重点之一,售电侧市场该如何放开?改革的目标和路径是什么?哪些风险和关键问题需要考虑?如何规避和解决上述问题?成为了社会各界普遍关注的焦点。

  一、售电侧改革的基本目标和路径

  改革要以目标为导向,不能为了改革而改革。而要厘清售电侧改革目标、模式、路径等问题,首先必须明确售电侧改革的原因是什么。放开发电侧和售电侧的管制,对自然垄断环节进行监管,是世界各国电力市场化改革的普遍选择。上一轮电改,我国已初步放开发电侧管制,但售电侧仍处于高度管制状态。时至今日,电力市场仍然存在一些问题:首先,电力消费者与电力生产者被制度化隔离,价格信号难以向用户有效传导,这导致了 煤电矛盾 、 周期性电力短缺 等一系列问题;其次,电力用户普遍缺乏选择权和议价权,广大电力消费者自主调节、节能减排和创新能力难以充分发挥,电能利用效率偏低;,价格信号明显扭曲,电力资源难以实现优化配置,不利于我国经济社会健康发展和企业竞争能力的提升。

  在此背景下,我们认为,我国售电侧改革的目标是要通过构建一个竞争性的售电市场,从而捋顺电价机制、提高市场效率、优化资源配置。深化电力市场化改革,提高电运营效率和供电服务水平,应考虑逐步放开售电侧市场,在不同的发展阶段采用相适应的操作思路。通过售电侧市场的逐步开放,构建多个售电主体,放开用户选择权,形成 多买方-多卖方 的市场格局,构筑 放开两头、监管中间 的行业结构,建立政府监管下的电力市场体系,进而提高效率和服务质量,终实现增加全社会福利的目标。通俗来说,就是要逐步将售电市场的 蛋糕 做大,然后根据主体间的市场化公平竞争,合理的、科学的分配 蛋糕 。这其中,如何将 蛋糕 做大,如何保证市场主体间的公平竞争等问题是关键。

  基于上述目标,售电侧市场化改革路径可概括为 逐步放开用户选择权,分阶段构建多元化的售电主体 。一方面,为促进售电侧市场放开的有序推进,用户选择权的放开应分阶段、分用户类别有序进行。根据国际经验,应首先开放大用户的购电选择权作试点,其次建立合理的价形成机制,妥善处理销售电价的交叉补贴问题,逐步放开中小用户选择权。另一方面,售电侧市场放开需要逐步引入多元化的售电公司,随着售电侧市场化改革的稳步推进,不同售电主体的构建或引进还应充分考虑可操作性、市场成熟度等因素,分阶段、有规划的开展,降低改革风险。

  二、售电侧改革的若干关键问题分析

  从改革的目标和路径看,我国售电侧改革终应该是实现一个多赢的、全局优化的结果,但是,任何一场改革都会面临多种多样的潜在风险。我国电力工业是国民基础性行业,影响范围广,涉及层面高,牵扯主体多,因此,更应该慎重考量,统筹兼顾。我们认为,就目前的国情看,至少有以下几个问题需要明确。

  1、厘清售电侧改革与增量配电业务放开的关系

  9号文 指出, 有序向社会资本放开配售电业务 ,社会上也经常将 配售电业务 放在一起讨论,其实这其中涉及两个不同业务层面的内容。售电侧放开一般是指售电侧市场化改革,其意义在于以竞争性的市场机制,为用户提供更多元的用电优化方案、促进新能源消纳发展、服务节能减排等。而对于业扩报装、用电抢修、计量结算等传统的供电营销服务业务,不应直接归到售电侧改革中,也就是说,未来的新进售电公司不应直接参与配电业务,即发电企业或者其他机构等新进入售电市场的主体不能建设除了用户工程以外的配系统。这是因为:,业扩报装、抄表计量、用电抢修等是电企业的属性业务,无论存量还是增量配,其业务都应该归属到电企业中,不会因为售电侧放开而发生本质变化;第二,配电和售电的分离可以防止配售一体或发配售化一体公司通过信息不对称形成不公平竞争;第三,配售不分开,发电企业可能形成发配售一体化,从而出现小垄断代替大垄断、大嵌套小的情况,导致社会公平性失衡,以及社会资源的严重浪费;第四,售电公司的盈利模式应该是通过优质的服务,为电力用户优化用电行为、提高用电能效、促进节能减排、降低综合成本,从而获取合理利润的过程。其本身的业务都是竞争性的,与电公司的责权划分比较清晰,两者没有必要合并。

  鉴此,我们必须明确售电侧的改革与增量配电业务的放开完全是两个层面的问题,不可简单的将配售电业务混为一谈。对于新进入售电市场的主体,不应该直接参与配电设施的建设。而且在制定各自的细则和实施方案时,也应仔细研究两者之间的异同和关联,既要区别对待又要关联看待。

  2、明确电企业在售电市场的地位

  我国售电侧改革才刚刚起步,很多事情都是摸着石头过河,对于一些主体的定位还未明确。前文已经提出,我国售电侧改革基本路径的核心之一是 分阶段构建多元化的售电主体 。对于多元化的售电主体,我在《梯诺尔的电力市场理论对于我国电力市场改革的启示》一文中已经明确提出,至少包括以下几类:一是负责 兜底 的传统电公司组建的售电公司;二是由发电企业组建的售电公司,这类售电公司具有较强的竞争力;三是由原来的节能公司或者建造、安装公司组建的售电公司;四是依托用户群组建的区域性售电公司;五是完全由社会资本成立的独立售电公司,按照理想的市场结构设计,这类售电公司在未来将扮演重要角色。

  后面四类售电公司都是改革后的新兴主体,社会对它们是否进入竞争性售电业务不存在明显争议。而作为传统市场中的售电企业,电公司的定位和业务范围备受关注。对此,我们认为需要辩证的看待这一问题。

  从国际经验来看,电公司在售电市场开展售电业务主要有两种模式:一是 分离模式 ;二是 兼营模式 。所谓 分离模式 是指将竞争性售电业务从电公司完全分离出去,在售电侧仅保留电公司的 兜底 售电职能。这种模式下,将社会资本引入售电市场中,理论上即可实现售电市场的竞争,因为从电公司分离而出的售电企业没有电资产,不具备原有的垄断优势,其功能与其他新进售电公司相同。而电企业的竞争性售电业务被剥离,只负责 兜底 售电,完全回归公共事业单位属性。这一模式在2010年之前的新西兰电力市场得到了实践。 兼营模式 主要是指售电侧改革过程中,保留电企业的竞争性售电业务,同时引入多元化市场主体,实现同一平台上的竞争。这种模式下,由于电企业同时被赋予了公共事业单位属性(负责输电和 兜底 售电)和市场化企业属性(参与竞争性售电业务)的双重属性,容易造成不公平竞争。但是,这种模式下,电企业可以在市场建设初期发挥他们在管理经验、客户服务和技术研发等方面优势,树立标杆,从而带动市场新进售电公司降本增效,增强市场活力。事实上,国外多数进行了售电侧改革的国家,都允许电企业参与,它们通过完善的监管机制来抑制不公平竞争,如英国、法国等。

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2017年珠海企业
2008年乌鲁木齐上市后企业
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